Законодательство
Кузбасс

Кемеровская область

Законы
Постановления
Распоряжения
Определения
Решения
Положения
Приказы
Все документы
Указы
Уставы
Протесты
Представления







КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ
от 24 января 2012 г. по делу № 3-4/12

Именем Российской Федерации
Кемеровский областной суд
в составе председательствующего Краевой Л.В.
при секретаре Паньшиной Е.Ю.
рассмотрев в открытом судебном заседании 24 января 2012 года в г. Кемерово

гражданское дело по заявлению прокурора Кемеровской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению статей 4, 6-3, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 18, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 31-2, 33-1, 35-1, 36, 37-2; статьи 54-1 в части возложения на административные комиссии полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4, 6-3, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 18, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 31-2, 33-1, 35-1, 36, 37-2; подпунктов 1, 2, 4, 5, 6 пункта 1, пунктов 2, 3 статьи 64 в части определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4, 6-3, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 18, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 31-2, 33-1, 35-1, 36, 37-2 Закона Кемеровской области от 16.06.06 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" (в редакции Закона Кемеровской области от 03.11.2011 № 119-ОЗ),

установил:

Совет народных депутатов Кемеровской области 16.06.2006 года принял Закон Кемеровской области № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" (в редакции Закона Кемеровской области от 03.11.2011 № 119-ОЗ). Первоначальный текст Закона опубликован в газете "Кузбасс" от 23.06.2006, с изменениями Закон от 03.11.2011 № 119-ОЗ опубликован в газете "Кузбасс" от 09.11.2011.
Прокурор Кемеровской области обратился в суд с указанным заявлением. Требования мотивированы тем, что в соответствии со ст. 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Такое же положение закреплено и в пп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Однако, Законом области № 89-ОЗ установлена административная ответственность по вопросам, урегулированным федеральными законами.
Законом Кемеровской области от 20.12.2011 года № 151-ОЗ "О внесении изменений в Закон Кемеровской области "Об административных правонарушениях в Кемеровской области", вступившим в законную силу, были внесены изменения в Закон области № 89-ОЗ. Статья 37-2 признана утратившей силу, статьи 54.1 и 64 изложены в новой редакции, в статье 54.1 и п. 3 ст. 64 была исключена ст. 37.2.
Определением Кемеровского областного суда от 24 января 2012 года прекращено производство по делу по заявлению Кемеровской области о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению Закон Кемеровской области от 16.06.06 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" (в редакции Закона Кемеровской области от 20.12.2011 № 151-ОЗ) в части признания противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению ст. 23, 25, статьи 37-2, статьи 54-1 в части возложения на административные комиссии полномочий по рассмотрению дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 37-2, пункт 3 статьи 64 в части определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении, предусмотренном статьей 37-2.
В судебном заседании прокурор отдела по обеспечению участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе Кемеровской областной прокуратуры Бесхлебная Г.Н. заявление поддержала. Представитель Губернатора Кемеровской области и представитель Совета народных депутатов Кемеровской области, действующие на основании доверенностей, просили суд в удовлетворении заявления отказать, указывая на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят правомочным органом Советом народных депутатов Кемеровской области, утвержден Губернатором Кемеровской области в пределах компетенции, без нарушения требований Федерального законодательства, с соблюдением порядка опубликования.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора Кемеровской области о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащими применению ст. 4, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 20, 21, 24, 26, 33-1, 35-1, статьи 54-1 в части возложения на административные комиссии полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 20, 21, 24, 26, 33-1, 35-1, подпунктов 1, 2, 4, 5, 6 пункта 1, пунктов 2, 3 статьи 64 в части определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 20, 21, 24, 26, 33-1, 35-1 Закона Кемеровской области от 16.06.06 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" подлежащим удовлетворению, а в остальной части требований следует отказать по следующим основаниям.
Несмотря на то, что имеется решение Кемеровского областного суда от 02.10.2008 года, которым статьи 8 - 11, 20 - 21 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ были признаны недействующими, а в удовлетворении заявления по ст. 4 было отказано, суд в этой части не находит оснований для прекращения производства по делу, т.к. прокурором заявлены требования об оспаривании Закона в новой редакции от 03.11.2011 года, которая в отношении указанных статей отличается от редакции Закона от 25.04.2008 года.
В силу ст. 13 ГК Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в пределах своих полномочий вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.
Согласно положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
В соответствии с положениями, ст. 26 ГПК РФ областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
Согласно ст. 38 Устава Кемеровской области, принятого Законодательным собранием Кемеровской области 9 апреля 1997 года (в редакции от 02.06.2011 № 66-ОЗ) законодательная (представительная) власть в Кемеровской области осуществляется Советом народных депутатов Кемеровской области.
Совет народных депутатов Кемеровской области наделен полномочием осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (ст. 39 Устава Кемеровской области).
Согласно статье 32 Закона Кемеровской области от 23 июня 2003 года 33-ОЗ "О законодательной деятельности в Кемеровской области" официальным источником опубликования законов Кемеровской области является, в том числе и газета "Кузбасс".
Первоначальный текст Закона Кемеровской области от 16.06.2006 года № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" опубликован в газете "Кузбасс № 112, 23.06.2006 г., с изменениями Закона от 03.11.2011 № 119-ОЗ опубликован в газете "Кузбасс" от 09.11.2011, с изменениями Закона от 20.12.2011 года № 151-ОЗ опубликован в газете "Кузбасс" № 240, 23.12.2011. Законом области № 89-ОЗ установлена административная ответственность за нарушение муниципальных нормативных правовых актов в области обращения с отходами производства и потребления (статья 4);
- за уничтожение сухой травы и иной растительности путем поджога на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, а также на земельных участках, непосредственно примыкающих к населенным пунктам, земельным участкам, предназначенным для ведения садоводства и огородничества, дачным участкам, если ответственность за указанные действия не установлена федеральным законодательством (статья 6-3);
- за оставление бытовых отходов и иного мусора вне мусорных контейнеров и иных емкостей, предназначенных для их сбора (статья 7);
- за неисполнение установленного органами местного самоуправления порядка уборки территорий, прилегающих к объектам торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения (статья 8);
- за складирование и хранение строительных материалов, изделий и конструкций, грунта, мусора, различной специальной техники, оборудования, машин и механизмов на необорудованной для этих целей территории, а равно вне отведенных в установленном органами местного самоуправления порядке для этих целей мест, в том числе при организации и производстве земляных, строительных, дорожно-строительных и иных видов работ (статья 9);
- за невыполнение работ по уборке снега, снежно-ледяных образований (статья 10);
- за складирование снега на территории общего пользования с нарушением установленных органами местного самоуправления правил (статья 11);
- за мойку транспортных средств на территории общего пользования вне специально отведенных для этих целей мест (статья 13);
- за отсутствие указателей с названиями улиц и номерами домов (статья 16);
- за нарушение установленных органами местного самоуправления правил содержания домашних животных и птиц (статья 18);
- за нарушение муниципальных нормативных правовых актов в сфере благоустройства и озеленения территорий, выразившееся в уничтожение или повреждение газонов, цветников и клумб, повреждение, за самовольную вырубку, выкапывание растительности на территории общего пользования (статья 20);
- за нарушение установленных органами местного самоуправления правил содержания деревьев, деревьев, кустарников, газонов и цветников на территории общего пользования (статья 21);
- за нарушение муниципальных нормативных правовых актов в сфере благоустройства и озеленения территорий, выразившееся в сбросе, откачке или сливе воды на газоны, тротуары, улицы и дворовые территории (статья 24);
- за не восстановление благоустройства после производства работ, связанных с нарушением состояния благоустройства территорий, разрушением детских, спортивных и бельевых площадок, оборудования, установленного на них, объектов малых архитектурных форм (статья 26);
а движение снегоходов по горнолыжной трассе, если это не связано с обслуживанием горнолыжной трассы, работой медицинских и спасательных служб на горнолыжной трассе, работой правоохранительных органов, обслуживанием технических средств, использующихся в инфраструктуре горнолыжных комплексов, если ответственность за указанные действия не установлена федеральным законодательством (статья 31-2);
- за нарушение принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения (статья 33-1);
- за нарушение упрощенного порядка предоставления торговых мест на сельскохозяйственных, сельскохозяйственных кооперативных и универсальных рынках (статья 35-1);
- за нарушение регулируемых органами местного самоуправления цен (тарифов) и надбавок к ценам (тарифам) на товары и услуги, порядка регулирования цен (тарифов) и надбавок к ценам (тарифам) на товары и услуги (статья 36).
Статья 54-1 наделяет Административную комиссию по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4 - 31, 31-2, 32 - 36 настоящего Закона.
Подпункт 1, 2, 4, 5, 6 пункта 1, пункт 2 статьи 64 определяет должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 4, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 20, 21, 24, 26, 33-1, 35-1, 36 настоящего закона.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы административного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
В соответствии со статьей 1.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.
К полномочиям Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подпунктом 3 пункта 1 статьи 1.3 Кодекса отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
На основании ст. 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Согласно подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов Российской Федерации в системе правовых регуляторов юрисдикционных отношений и, в этой связи, предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.
Статьями 4, 7 - 11, 13, 24 Закона области № 89-ОЗ установлена административная ответственность:
за нарушение муниципальных нормативных правовых актов в области обращения с отходами производства и потребления (статья 4);
за оставление бытовых отходов и иного мусора вне мусорных контейнеров и иных емкостей, предназначенных для их сбора (статья 7);
за неисполнение установленного органами местного самоуправления порядка уборки территорий, прилегающих к объектам торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения (статья 8);
за складирование и хранение строительных материалов, изделий и конструкций, грунта, мусора, различной специальной техники, оборудования, машин и механизмов на необорудованной для этих целей территории, а равно вне отведенных в установленном органами местного самоуправления порядке для этих целей мест, в том числе при организации и производстве земляных, строительных, дорожно-строительных и иных видов работ (статья 9);
за невыполнение работ по уборке снега, снежно-ледяных образований (статья 10);
- за складирование снега на территории общего пользования с нарушением установленных органами местного самоуправления правил (статья 11);
- за мойку транспортных средств на территории общего пользования вне специально отведенных для этих целей мест (статья 13);
- за нарушение муниципальных нормативных правовых актов в сфере благоустройства и озеленения территорий, выразившееся в сбросе, откачке или сливе воды на газоны, тротуары, улицы и дворовые территории (статья 24);
Диспозиция указанных статей предусматривают административную ответственность за нарушения в сфере охраны окружающей среды.
Статьями 4, 7, 9 регулируются отношения в сфере обращения с отходами производства.
В статье 8 регулируются отношения в сфере уборки и содержания объектов торговли и, общественного питания и бытового обслуживания населения.
Статьями 10 - 11 предусмотрена ответственность за невыполнение работ по уборке снега, снежно-ледяных образований, складирование снега, статья 13 за мойку транспортных средств, ст. 24 - за сброс, откачку и слив воды на газоны, улицы и дворовые территории, ст. 26 - за невосстановление благоустройства.
Указанные нормы Закона области 89-ОЗ в нарушение ч. 1 ст. 1.3 КОАП РФ допускают привлечение к административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение.
Как следует из содержания диспозиций названных статей Закона области № 89-ОЗ, объективная сторона правонарушений выражается в несоблюдении и невыполнении требований законодательства в сфере охраны санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обращения с отходами производства и потребления.
Отнесение к вопросам местного значения организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства поселений и территорий городских округов (статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") не свидетельствует о правомерности установления субъектом Российской Федерации административной ответственности за правонарушение, сформулированное в диспозициях оспариваемых статей. Под указанными мероприятиями имеется в виду не установление административной ответственности, а мероприятия организационного характера (на что прямо указывает лексическое значение используемых в контексте данной статьи терминов "организовать" - упорядочить, придать планомерность, сплотить, наладить, устроить; "благоустроить" - оборудовать, сделать хорошим, удобным(например, устройство газонов, отведение мест для сбора и сжигания мусора), осуществляемых при этом с соблюдением экологических, санитарно-эпидемиологических и иных требований, установленных федеральным законодательством Российской Федерации, и за нарушение которых в конечном итоге, наступает административная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 5 Федерального закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ст. 2 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обращения с отходами, в т.ч. государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
В соответствии с п. 3 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 № 554, устанавливаются единые санитарно-эпидемиологические требования к содержанию городских и сельских поселений, промышленных площадок, соблюдение которых является обязательным как для физических, так и для юридических лиц на всей территории Российской Федерации.
Наделяя субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями в области обращения с отходами (Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" ст. 28), в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ст. 55) федеральный законодатель весьма ясно указал, что неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в указанных сферах влечет за собой административную, ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в письме Роспотребнадзора от 10.04.2007 № 0100/36-37-07-32, на территории Российской Федерации действуют Санитарные правила содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88), утвержденные Минздравом СССР 05.08.1988 № 4690-88. В данном акте установлены правила обеспечения санитарного состояния территорий населенных мест (улиц, площадей, паркой, скверов и других мест общественного пользования, проездов внутри микрорайонов и кварталов), а также жилых гражданских зданий.
Пунктом 2.1.1 СанПиН 42-128-4690-88 предусмотрено, что объектами очистки от отходов являются: территории домовладений, уличные и микрорайонные проезды, объекты культурно-бытового назначения, территории различных предприятий, учреждений, организаций, парки, скверы, площади, места общественного пользования, места отдыха.
Пунктом 2.4.11 СанПиН 42-128-4690-88 установлены отдельные правила хранения пищевых отходов в объектах торговли и общественного питания независимо от подчиненности, хранение их осуществляется в охлаждаемых помещениях.


В силу ст. ст. 13, 25, 28 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды, определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным, и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека. В частности несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании и ином обращении с отходами производства и потребления квалифицируются по ст. 8.2 КоАП РФ.
Ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации транспорта регулируется ст. 6.4 КОАП РФ.
Статья 10 оспариваемого Закона (невыполнение работ по уборке снега, снежно-ледяных образований), ст. 11 Закона (складирования снега на территории общего пользования с нарушением установленных правил) ст. 24 Закона (сброс, откачка и слив воды на газоны, тротуары, улицы и дворовые территории) также противоречат федеральному законодательству по указанным выше основаниям.
СанПин 42-128-4690-88 частично регулирует данные вопросы. Согласно п. 4.11 в зимний период обработка тротуаров и дорожных покрытий поваренной солью запрещается.
Пункт 4.12 запрещает перемещение, переброску и складирование скола льда, загрязненного снега и т.д. на площади зеленых насаждений. В соответствии с п. 4.5 СанПиН дорожные покрытия следует мыть так, чтобы загрязнения, скапливающиеся в прилотковой части дороги не выбрасывались потоками воды на полосы зеленых насаждений и тротуар.
В соответствии со ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.
Постановлением Госстроя РФ от 22.09.2003 № 170 были утверждены "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда", а ответственность за их нарушение установлена ст. 7.22 КоАП РФ.
Согласно п. 1.8 указанных Правил техническая эксплуатация жилищного фонда включает в себя в том числе и санитарное содержание: уборку мест общего пользования, придомовой территории, уход за зелеными насаждениями.
Пунктами 3.8.1 - 3.9.3 "Правил и нормы технической эксплуатации жилищного фонда" установлены правила озеленения, содержания зеленых насаждений. Статьями 20, 21 оспариваемого Закона так же установлена ответственность за уничтожение или повреждение газонов, цветников и клумб, повреждение, самовольную вырубку, выкапывание растительности на территории общего пользования, за нарушение правил содержания деревьев, кустарников, газонов и цветников на территории общего пользования.
Статьей 16 Закона области № 89-ОЗ установлена административная ответственность за отсутствие указателей с названиями улиц и номерами домов.
Действительно, статьями 14, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений и городских округов отнесено присвоение наименований улицам и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах.
Отсутствие указателей с наименованиями улиц, домов, а равно их уничтожение или повреждение охватывается понятием содержания жилых домов и (или) жилых помещений, правил его содержания и ремонта, порчи жилых домов.
Обязательность данных указателей предусмотрена п. 3.5.1 постановления Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 "Об утверждении правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда".
Невыполнение обязанности по установке указателей улиц и нумерации домов является основанием для привлечения к административной ответственности по ст. 7.22 КоАП РФ за нарушение правил содержания жилых домов и жилых помещений.
Противоречат положениям ст. 1.3 КоАП РФ и подлежат признанию недействующими ст. ст. 20, 21, которыми предусмотрена административная ответственность:
за нарушение муниципальных нормативных правовых актов в сфере благоустройства и озеленения территорий, выразившееся в уничтожении или повреждении газонов, цветников и клумб, в повреждении, самовольной вырубке, выкапывании растительности на территории общего пользования (ст. 20);
- за нарушение установленных органами местного самоуправления правил содержания деревьев, кустарников, газонов и цветников на территории общего пользования (ст. 21).
Данными нормами Закона области № 89-ОЗ установлена административная ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды.
Между тем охрана окружающей среды имеет федеральное значение и регулируется, прежде всего, Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Вопросы охраны зеленого фонда городских и сельских поселений урегулированы ст. 61 названного Федерального закона.
Ответственность за правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования установлена гл. 8 КоАП РФ.
Кроме этого, осуществление благоустроительных мероприятий, в том числе и озеленение территории поселения и городского округа, предполагает соблюдение установленных правил, предъявляемых действующим законодательством в этой сфере. Исходя из экологической направленности этих мероприятий, общие требования, предъявляемые к их выполнению, регулируются Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В силу статьи 2 данного Федерального закона отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, также регулируются и законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, иным направленным на обеспечение для человека окружающей среды законодательством.
При этом по смыслу статей 3, 55 Федерального закона № 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", административная ответственность может быть установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а не аналогичным законом субъекта Российской Федерации.
Административное правонарушение, предусмотренное статьей 26 Закона области № 89-ОЗ, характеризуется действием (бездействием) и выражается в форме невыполнения обязанности по восстановлению благоустройства территории после производства работ, связанных с нарушением состояния благоустройства территорий, разрушением детских, спортивных и бельевых площадок, оборудования, установленного на них, малых архитектурных форм.
По смыслу этой нормы перечень производственных работ, при которых может возникнуть нарушение состояния благоустройства территории, включает в себя любые строительные, земляные, иные работы. Между тем, к осуществлению такого рода работ предъявляются санитарные, экологические, строительные, технические требования, направленные на создание условий для жизни и здоровья населения, в том числе на комплексное благоустройство городских и сельских поселений, установленные федеральным законодательством.
Например, согласно статьям 37, 38, 39, 40 Федерального закона "Об охране окружающей среды" строительство и реконструкция зданий, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением технических регламентов в области охраны окружающей среды; при осуществлении строительства и реконструкции, зданий, сооружений и иных объектов должны приниматься меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации; ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды; запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений и иных сооружений без завершения мер по восстановлению природной среды, благоустройству территорий; юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.
В соответствии со статьей 12 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при строительстве зданий, ликвидации промышленных объектов, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила. Следовательно, данная норма (ст. 26 Закона № 89-ОЗ) принята субъектом Российской Федерации по вопросу, урегулированному федеральным законодательством.
Статья 33-1 Закона области № 89-ОЗ, устанавливающая административную ответственность за нарушение принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, по своему содержанию не соответствует общеправовому критерию формальной определенности.
Из анализа оспариваемой статьи следует, что по своей юридической конструкции она имеет отсылочный характер, при этом законодателем сформулирован сложный (бланкетный) способ отсылки: норма отсылает не к конкретным статьям нормативного правового акта, а к целому роду правил в сфере организации транспортного обслуживания населения.
Между тем, такое правовое регулирование явно выходит за разумно допустимые границы бланкетного нормотворчества, исключает бесспорное обозначение запрета, нарушение которого влечет наступление административной ответственности, оставляя простор для неограниченного усмотрения и произвола должностных лиц при привлечении лиц, осуществляющих транспортные перевозки, к административной ответственности.
Тот факт, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и федеральный законодатель предоставляет право субъекту Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, данное обстоятельство отнюдь не означает произвольного осуществления субъектом Российской Федерации этих полномочий.
Федеральный законодатель, включая нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации об административной ответственности в систему правовых регуляторов, одновременно определил пределы и границы нормотворчества субъекта Российской Федерации в этой сфере отношений, в том числе требования, предъявляемые к форме и содержанию правовой нормы, ее согласованности в системе действующего правового регулирования. В частности, по смыслу статьи 1.1 КоАП РФ материальное основание административной ответственности, должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, а не в отсылочном акте, изданном органом местного самоуправления.
Иное фактически означало бы наделение актом субъекта Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности органов местного самоуправления, и как следствие превышение субъектом Российской Федерации нормотворческих полномочий в области законодательства об административных правонарушениях.
Кроме того, в силу статьи 1.3 КоАП РФ субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения в случае, если они не урегулированы федеральным законом.
Однако, из предписаний федерального законодательства весьма ясно и определенно следует, что требования, предъявляемые к организации транспортных перевозок, урегулированы федеральным законодателем. На это, в частности, указывают и положения пп. 5, 7 ч. 1 ст. 14, пп. 5, 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по смыслу которых организационные полномочия в области транспортного обслуживания населения в границах городского округа, а также дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселений и городского округа, отнесенные к вопросам местного значения, осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Сформулированная в статье 35-1 Закона области № 89-ОЗ диспозиция допускает неопределенность толкования и не позволяет определить, какие именно действия отнесены к нарушениям, влекущим ответственность по данной статье Закона области, на что указывают фразы "если ответственность за указанные действия не установлена федеральным законодательством", что в свою очередь свидетельствует о противоречии федеральному законодательству.
Из неоднократно изложенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации о принципе равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, обеспечивающегося лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.
Поскольку ст. 4, 7 - 11, 13, 16, 20, 21, 24, 26, 33-1, 35-1 оспариваемого Закона противореча федеральному закону, либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в этой части следует признать недействующими со дня вступления решения в силу, поскольку указанные нормы применяются на территории Кемеровской области.
В соответствии с п. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
На основании частей 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ суд признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Статья 6-3 оспариваемого Закона области предусматривает ответственность -за уничтожение сухой травы и иной растительности путем поджога на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, а также на земельных участках, непосредственно примыкающих к населенным пунктам, земельным участкам, предназначенным для ведения садоводства и огородничества, дачным участкам, если ответственность за указанные действия не установлена федеральным законодательством.
Суд не согласен с доводами прокурора, что эти отношения урегулированы нормами федерального законодательства.
Из диспозиции данной нормы усматривается, что она предусматривает ответственность за уничтожение сухой травы и иной растительности путем поджога на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, а также на земельных участках, непосредственно примыкающих к населенным пунктам, земельным участкам, предназначенным для ведения садоводства и огородничества, дачным участкам так называемый "пал травы" т.е. за нарушение законодательства в области окружающей среды.
Ответственность за указанные действия не предусмотрена нормами федерального законодательства.
Согласно ст. 75 ФЗ "Об охране окружающей среды" ответственность за нарушение указанного законодательства предусматривает данный Федеральный закон и иные нормативные правовые акты субъектов (ст. 2 Федерального закона). Глава 8 КОАП РФ не предусматривает ответственность за указанное нарушение. Таким образом, указанная норма принята СНД Кемеровской области в пределах своей компетенции с соблюдением норм федерального законодательства.
Статья 18 оспариваемого закона предусматривает ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления правил содержания домашних животных и птиц.
Согласно доводов прокурора указанная норма противоречит Закону РФ от 14 мая 2003 года № 4979 "О ветеринарии", т.к. из диспозиции оспариваемой нормы усматривается санитарно-эпидемиологическая и ветеринарная направленность административного правонарушения. С доводами прокурора суд не согласен.
Согласно ст. 1 Закона РФ от 14 мая 2003 года № 4979 "О ветеринарии" под ветеринарией понимается область научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезни животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных.
В соответствии со ст. 1 ФЗ "О ветеринарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.
Проанализировав текст ст. 18 Закона области суд приходит к выводу, что из нее не усматривается санитарно-эпидемиологическая и ветеринарная направленность административного правонарушения. Регулирование вопроса по содержанию домашних животных и птиц следует рассматривать в рамках организации благоустройства. Оспариваемая статья закона направлена на регулирование мероприятий по созданию благоприятных, эстетических и культурных условий жизни и досуга населения.
Вопрос с содержанием домашних животных, не находится в исключительном ведении Российской Федерации и по своему характеру не относится к вопросам, имеющим исключительно федеральное значение (ст. 1.3 КоАП РФ). В КоАП РФ отсутствуют норма, предусматривающая ответственность за нарушение правил содержания животных.
Статья 31-2 оспариваемого Закона предусматривает ответственность за движение снегоходов по горнолыжной трассе, если это не связано с обслуживанием горнолыжной трассы, работой медицинских и спасательных служб на горнолыжной трассе, работой правоохранительных органов, обслуживанием технических средств, использующихся в инфраструктуре горнолыжных комплексов.
Суд не согласен с доводами прокурора, что указанная норма является неопределенной.
Согласно ст. 2 ФЗ РФ от 24.11.96 г. № 232-ФЗ "Об основах туристической деятельности в Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Указанный закон не регулирует отношения в области горнолыжного туризма.
Законом Кемеровской области от 25.04.2011 года № 42-ОЗ "О развитии горнолыжного туризма" дано определение понятия горнолыжной трассы: это специально подготовленный для спуска на альпийских (горных) лыжах сноубордах участок горного склона, покрытый снегом. (ст. 1 Закона).
Целью указанного Закона является развитие туризма и обеспечение безопасности туристов.
КоАП РФ не предусматривает ответственности за нарушение, предусмотренное ст. 31-2 оспариваемого Закона.
Статья 36 Закона КО № 89-ОЗ предусматривает ответственность за нарушение регулируемых органами местного самоуправления цен (тарифов) и надбавок к ценам (тарифам) на товары и услуги, порядка регулирования цен (тарифов) и надбавок к ценам (тарифам) на товары и услуги.
Суд не согласен с доводами прокурора о том, что указанная норма противоречит ч. 4.1 ст. 17 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ч. 1 ст. 1.3 и ст. 14.6 КоАП РФ.
Статья 14.6 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), регулируемых государством. В соответствии с Указом Президента РФ от 28.02.95 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен тарифов" государственное регулирование цен (тарифов) осуществляют правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной пасти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, к нарушению регулируемых органами местного самоуправления цен (тарифов) и надбавок к ценам (тарифам) на товары и услуги, административная ответственность, установленная статьей 14.6 КоАП применяться не может.
Пункт 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к данным отношениям не применим, поскольку статья 36 Закона области принята не по вопросам федерального значения, а за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ носится к ведению субъектов Российской Федерации.
Доводы прокурора, что указанные нормы содержат указание на то, что административная ответственность наступает в случае, если за указанные действия не установлена федеральным законодательством, не свидетельствует о противоречии нормам федерального законодательства.
Поскольку положения ст. 54-1 и 64 содержат перечни статей, которые подлежат отмене, а именно ст. 4, 7 - 11, 13, 16, 20, 21, 24, 26, 33-1, 35-1 оспариваемого закона, то в этой части заявление о признании недействующими ст. 54-1 и 64 Закона КО № 89-ОЗ следует удовлетворить, а в остальной части - отказать.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Кемеровской области удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению ст. 4, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 20, 21, 24, 26, 33-1, 35-1, статью 54-1 в части возложения на административные комиссии полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 20, 21, 24, 26, 33-1, 35-1, подпунктов 1, 2, 4, 5, 6 пункта 1, пунктов 2, 3 статьи 64 в части определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 20, 21, 24, 26, 33-1, 35-1 Закона Кемеровской области от 16.06.06 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" (в редакции Закона Кемеровской области от 20.12.2011 № 151-ОЗ) с момента вступления решения суда в законную силу.
Отказать прокурору Кемеровской области в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению ст. 6-3, 18, 31-2, 36; ст. 54-1 в части возложения на административные комиссии полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями статьи 6-3, 18, 31-2, 36; ст. 64, в части определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6-3, 18, 31-2, 36 Закона Кемеровской области от 16.06.06 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" (в редакции Закона Кемеровской области от 20.12.2011 № 151-ОЗ).
Решение суда подлежит публикации в газете "Кузбасс" в течение 5 дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано и опротестовано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение не вступило в законную силу.

Судья Кемеровского
Областного суда
Л.В.КРАЕВА





Автор сайта - Сергей Комаров, scomm@mail.ru