КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД РЕШЕНИЕ от 1.11.2010 г. по делу N 3-163/10

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Кемерово 01 ноября 2010 г. гражданское дело по заявлению прокурора Кемеровской области о признании положений статей 37-1, 50-1, подпунктов 8, 9 пункта 1 статьи 64 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" (в редакции Закона Кемеровской области от 28.06.2010 № 68-ОЗ) противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению, установил:

Советом народных депутатов Кемеровской области принят Закон Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" (в редакции Закона Кемеровской области от 28.06.2010 № 68-ОЗ). Первоначальный текст Закона опубликован в газете "Кузбасс" от 23.06.2006. Закон области от 28.06.2010 № 68-ОЗ опубликован в газете "Кузбасс" от 30.06.2010.

Уклонение от подачи декларации о розничном обороте алкогольной продукции или декларации об объемах закупки алкогольной продукции, либо несвоевременная подача одной из таких деклараций, либо включение в одну из таких деклараций заведомо искаженных данных -

8) должностные лица органа, осуществляющего контроль за соблюдением организациями законодательства, регулирующего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Кемеровской области, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 37-1 настоящего Закона;

Ссылается на то, что, устанавливая административную ответственность в сфере оборота алкогольной продукции в Кемеровской области по вопросу, правовые основы которого регламентированы ФЗ № 171 от 22.11.1995 "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", субъектам РФ предоставлено право только вводить декларирование розничной продажи алкогольной продукции на своих территориях, определять порядок предоставления и форму деклараций о розничной продаже алкогольной продукции, а обязанность организаций по осуществлению учета и декларированию объема, как производства, так и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции регламентирована Федеральным законом, в связи, чем административная ответственность за несоблюдение данной обязанности может быть установлена только федеральным законом.

Административная ответственность за нарушение порядка предоставления декларации об обороте алкогольной продукции, либо непредставление в установленные сроки такой декларации в настоящее время урегулирована в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в статьях 14.19 и 15.13.

Положения ст. 50-1 а также пп. 8, 9 п. 1 ст. 64 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" в части наделения должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях урегулированы федеральным законодательством. Совет народных депутатов Кемеровской области нарушил компетенцию Российской Федерации.

Нормы об обязательности исполнения в установленный срок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований предписания, выданного должностным лицом органа муниципального контроля, установлены статьями 10, 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно ч. 2 ст. 25 данного Федерального закона юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, не исполняющие в установленный срок предписаний органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В судебном заседании прокурор Кемеровской области настаивал на удовлетворении заявленных требований. Представитель Совета народных депутатов Кемеровской области К.Ж.С., действующая по доверенности от 06.02.2009 г. № 01/64 и представитель Губернатора Кемеровской области П.А.С., действующий по доверенности от 14.12.2009 г. № 10-16/8131, возражали против удовлетворения заявленных прокурором требований, Совет народных депутатов Кемеровской области действовал в пределах своих полномочий и не вторгался в компетенцию Российской Федерации.

В соответствии с п. п. 2 п. 1 ст. 26 ГПК РФ областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

В соответствии с п. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

На основании п. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В соответствии со статьей 1.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

К полномочиям Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подпунктом 3 пункта 1 статьи 1.3 Кодекса отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов РФ в системе правовых регуляторов юрисдикционных отношений и, в этой связи, предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от КоАП РФ, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.

Как следует из диспозиции оспариваемой нормы, субъектом Российской Федерации предусмотрена административная ответственность в сфере оборота алкогольной продукции на территории Кемеровской области, по вопросу правовые основы которого регламентированы Федеральным законом от 25.11.1995 г. (в редакции от 05.04.2010 г.) № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".

Согласно положений ст. 6, 14 и 26 указанного закона субъектам Российской Федерации предоставлено право только вводить декларирование розничной продажи алкогольной продукции на своих территориях, определять порядок предоставление, форму деклараций о розничной продаже алкогольной продукции. Обязанность организаций по осуществлению учета и декларированию объема, как производства, так и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции регламентирована непосредственно Федеральным законом от 25.11.1995 № 171-ФЗ. Иное может повлечь правовую неопределенность и произвол правоприменительных органов в случае привлечения субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности.

В настоящее время статьей 14.19 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка учета этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции при производстве, обороте, а ст. 15.13 КоАП РФ - за уклонение от подачи декларации об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или декларации об использовании этилового спирта, либо за несвоевременную подачу одной из этих деклараций, либо включении ее в одну из деклараций заведомо искаженных данных.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемое правовое регулирование установлено Советом народных депутатов Кемеровской области с превышением нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушений.

Доводы заинтересованных лиц о том, что оспариваемым законом введена административная ответственность за нарушение, установленное законом субъекта и поэтому административная ответственность введена субъектом РФ в пределах своих полномочий, не могут быть приняты во внимание, поскольку оспариваемое правовое регулирование установленное субъектом Российской Федерации с превышением нормотворческой компетенции в области законодательства об административных нарушениях.

Согласно ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Положения ст. 37-1 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" подлежат признанию недействующими полностью, а поскольку пунктом 8 статьи 64 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" должностные лица органа, осуществляющего контроль за соблюдением организациями законодательства, регулирующего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Кемеровской области наделены полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 37-1 настоящего Закона, то и положения п. 8 ст. 64 Оспариваемого закона противоречат указанным выше нормам федерального законодательства. Указанная норма подлежит признанию недействующей.

Статьей 50-1 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" введена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания должностного лица органа местного самоуправления, осуществляющего муниципальный контроль, об устранении нарушений муниципальных правовых актов. Пунктом 9 ст. 64 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль наделены полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 50-1 настоящего Закона. Указанные нормы противоречат федеральному законодательству.

Согласно части 2 статьи 25 данного Федерального закона № 294-ФЗ юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, не исполняющие в установленный срок предписаний органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 1.1 КоАП РФ).

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов установления административной ответственности лишь за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (подпункт 1 пункта 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ, подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 1.3 КоАП РФ установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов Российской Федерации в системе правовых регуляторов юрисдикционных отношений и, в этой связи, предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от Кодекса.

Правовая позиция об отсутствии у субъекта Российской Федерации права устанавливать административную ответственность за нарушение правил, установленных федеральным законом по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отражена в определении Конституционного суда РФ от 01.12.2005 № 429-О.

В соответствии со статьями 1, 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают, свои правовые акты в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, и не могут осуществлять собственное правовое регулирование за рамками предоставленной компетенции.

Согласно статьи 15 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 3 статьи 1 Устава Кемеровской области законы и иные принимаемые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Суд не согласен с доводами заинтересованных лиц о том, что законодательный орган Кемеровской области действовал в рамках ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", т.е. когда субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Согласно положений ст. 72 и 76 Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, определяя двухуровневое нормативное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предоставляет субъекту Российской Федерации право принятия "опережающего законодательства", но не произвольно, а в случае, если тот или иной вопрос не урегулирован федеральным законодательством.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации в вопросах установления административной ответственности ограничены рамками, предусмотренными ст. 1.3.1 КоАП РФ, п. п. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии с п.п. 3 п. 1 ст. 1.3 КоАП РФ за нарушение федерального законодательства, а также правил им норм, предусмотренных правовыми актами Российской Федерации, административная ответственность может быть установлена только федеральным законом, т.е. Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Несостоятельной является ссылка представителя Губернатора Кемеровской области на применение ст. 26 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой невыполнение или нарушение Конституции (устава) законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации", согласно которой невыполнение или нарушение Конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Данная норма предусматривает ответственность только за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а обязательность исполнения требований предписания, выданного должностным лицом органа муниципального контроля, установлена федеральным законодательством (ст. ст. 10, 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Следовательно, административная ответственность за невыполнение предписания органа муниципального контроля не могла быть установлена законом субъекта Российской Федерации. Установив данную административную ответственность, законодатель субъекта РФ нарушил компетенцию РФ, поскольку данная норма определена федеральным законом и ни в порядке опережающего, ни какого-либо другого правового регулирования законами субъектов Российской Федерации изменена быть не может.

Поэтому то обстоятельство, когда такие вопросы в силу каких-либо причин не получили своего регулирования в соответствующем федеральном законе, не означает, что субъект Российской Федерации вправе восполнять пробелы федерального законодательства.

Согласно разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени ...

Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу: положения статей 37-1, 50-1, подпунктов 8, 9 пункта 1 статьи 64 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ "Об административных правонарушениях в Кемеровской области" (в редакции Закона Кемеровской области от 28.06.2010 № 68-ОЗ).